LE NOSTRE ECCEZIONI DI INCOSTITUZIONALITA’ SULL’ART. 25 UNDECIES DELLA L. 136/2018

Pubblichiamo, di seguito, le motivazioni per le quali riteniamo che l’art. 25 undecies della L. 136/2018 é inapplicabile ai procedimenti in corso ed i profili di incostituzionalità da noi già sollevati.

TRIBUNALE DI ROMA
Memoria autorizzata nel ricorso R.G. ——/2018
Giudice dott. ——- – Udienza del ——–
Per
= Il sig. —— (avv.ti —— e ——).
Attore
CONTRO
= La sig.ra —— (avv. ——).
Convenuta
* * *
Premesso che,
All’udienza del ———, il sig. giudice autorizzava memorie in riferimento all’applicabilità, al caso che ci occupa, dell’art. 25 undecies della Legge 136/2018, relativamente al quale, il sig. ——, eccepisce e deduce quanto segue.
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Preliminarmente, si ribadisce che non si accetta il contraddittorio sul punto, in quanto la causa che ci occupa attiene all’accertamento della nullità parziale del contestato atto di vendita ed alla consequenziale ripetizione dell’indebito oggettivo, in favore dell’odierno attore.
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– Per mero tuziorismo difensivo, quindi, si eccepisce, sul punto, quanto segue.
1. – NULLITA’ PARZIALE DEL CONTRATTO DI VENDITA
– In primis, la novella normativa in esame, non ha inciso sul regime delle nullità invocate dall’attore e sulle relative conseguenze di ordine restitutorio, atteso che le norme imperative, all’uopo invocate dal sig. ——, rimangono tutte in vigore (L. 167/1962, art. 35 L. 865/1971; Legge 457/1978, art. 3, comma 63, della Legge 662 del 1996, art. 18 D.P.R. 380/2001, artt. 1418, 1419, 1339 c.c. – cfr. Tribunale di Roma, sez. X, n. 9863/2014).
Non ricorre, infatti, nella fattispecie che ci occupa, nessuna delle ipotesi, di cui all’art. 15 della preleggi, abrogative del suddetto complesso di norme imperative, che sovraintende all’Edilizia Economica e Popolare e la cui violazione determina la nullità di qualsiasi atto compiuto in violazione del prezzo massimo di cessione e/o di locazione (ex multis Cass. Civ. SS.UU., n. 18135/2015 e n. 506/2011); d’altronde, questo è confermato proprio dal dettato normativo in esame, in cui si continua parlare di “prezzo vincolato”.
Alla luce di quanto innanzi, quindi, va letto il dettato dell’art. 49 quater della norma in questione, laddove prescrive che: “In pendenza della rimozione dei vincoli di cui ai comma 49. bis e 49-ter, il contratto di trasferimento dell’immobile non produce effetto limitatamente alla differenza tra il prezzo convenuto e il prezzo vincolato. …”; infatti, l’inefficacia cui si riferisce quest’ultima norma, non può essere altro che l’effetto della parziale nullità del contratto di vendita che ci occupa e che codesto Giudice non potrà esimersi dall’accertare, con consequenziale applicazione dell’art. 1339 del codice civile e condanna dell’odierno convenuto alla restituzione dell’intera differenza di prezzo, così come domandata in atti dal sig. ——.
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2. – CIRCA LA PRETESA LIMITAZIONE DELL’OBBLIGO RESTITUTORIO AL SOLO COSTO DELL’ “AFFRANCAZIONE”.
– INAPPLICABILITA’ AGLI ALLOGGI DI EDILIZIA AGEVOLATA.
– MANCANZA DELLA CONVENZIONE DI “AFFRANCAZIONE”.
– Resterebbe, a questo punto, da chiarire solo la portata ed il senso (o il non senso, ndr.) del dettato della seconda parte del sopra citato art. 49 quater, laddove si stabilisce che: “… L’eventuale pretesa di rimborso della predetta differenza, a qualunque titolo richiesta, si estingue con la rimozione dei vincoli secondo le modalità di cui ai comma 49 bis e 49-ter. La rimozione del vincolo di prezzo massimo di cessione comporta altresì la rimozione di qualsiasi vincolo di natura soggettiva”.
In primis, sul punto, si evidenzia al sig. Giudice che l’applicazione della novella normativa in parola, è esplicitamente esclusa per l’alloggio che ci occupa, in quanto fruente di finanziamento pubblico ex art. 4, comma 2 della L. 94/1982 (V. ALL. 3 al DOC. 1 del ricorso – convenzione urbanistica per notaio ——rep. ——del ——– – pag. —–, laddove si attesta la fruizione, da parte del soggetto attuatore ——–, dante causa dell’odierna convenuta, sig.ra ——, del contributo pubblico, in conto capitale, ex L. 179/1992). Tanto dispone l’art. 32, comma 49 bis della L. 448/1998 in esame, per gli alloggi di edilizia agevolata (V. in FEDERNOTIZIE – NOTARIATO, 15/1/2019 – DOTT. GIOVANNI RIZZI: In precedenza, non era prevista, alcuna esclusione espressa dal perimetro di applicazione dell’art. 31, comma 49 bis, legge 23 dicembre 1998 n. 448 per gli alloggi di “edilizia agevolata” ossia per gli alloggi costruiti o recuperati mediante finanziamenti che hanno goduto dei particolari contributi dello Stato quali previsti dalla legge 5 agosto 1978 n. 457 (art. 19) e destinati alla locazione per uso abitativo primario per un periodo non inferiore ad 8 anni ovvero assegnati in godimento da cooperative edilizie a proprietà indivisa. Con la nuova norma, invece, la facoltà di procedere alla rimozione dei vincoli sulla determinazione del prezzo massimo o del canone massimo di locazione è stata espressamente esclusa per gli alloggi di “edilizia agevolata” ricompresi nell’ambito di Piani di “edilizia agevolata” ricompresi nell’ambito di Piani di edilizia convenzionata.).
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– Ma v’è di più, in quanto, in via gradata, ammesso, per assurdo, che la novella normativa in questione possa applicarsi anche al nostro caso, manca, ad oggi, in relazione all’alloggio che ci occupa, la stipulazione della convenzione di affrancazione e, pertanto, la questione nemmeno potrebbe essere portata, da parte convenuta, al vaglio di codesto Giudice.
All’uopo, infatti, non può essere di certo sufficiente la sola presentazione della domanda di “affrancazione”, da parte di chicchessia, al comune di Roma Capitale, in quanto la norma in esame parla esplicitamente di effettiva “… rimozione dei vincoli secondo le modalità di cui all’art. 49 bis e 49 ter”, al momento neppure possibile in astratto, in quanto, mancano i relativi decreti attuativi.
Per gli stesi motivi, quindi, non può essere nemmeno sufficiente, come sostiene assurdamente parte convenuta, l’offerta di pagamento, in favore dell’attrice, del corrispettivo di affrancazione; infatti, la relativa domanda potrebbe non essere mai evasa dal comune di Roma Capitale e, comunque, lo si ribadisce, ad oggi, quest’ultima somma non è nemmeno quantificabile.
In sintesi, la novella normativa, contenuta nell’art. 25 undecies della Legge 136/2018, così come espressamente previsto da quest’ultima legge, in assenza di una convenzione di affrancazione, effettivamente stipulata con il comune di Roma Capitale, relativamente all’alloggio de quo, non è assolutamente applicabile al caso di specie e, all’attualità, nel nostro caso, detta convenzione manca.
Mancano, inoltre, ad oggi, anche i decreti attuativi necessari affinché la suddetta novella normativa possa essere operativa e senza dei quali non sarebbe nemmeno astrattamente possibile determinare il costo dell’affrancazione in parola.
Anche per questi motivi, l’art. 25 undecies della Legge 136/2018, non è applicabile al caso che ci occupa.
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3. – IRRETROATTIVITA’ E PROFILI DI INCOSTITUZIONALITA’ DELLA NOVELLA NORMATIVA.
3.1. – Ed ancora, anche nell’ipotesi di futura stipulazione della ridetta convenzione di affrancazione, quest’ultima disposizione dell’art. 49 quater sarebbe comunque inapplicabile al caso di specie.
Infatti, la novella normativa in esame, non potrebbe applicarsi ai fatti che si sono verificati successivamente alla sua entrata in vigore, mentre, il caso che ci occupa, continuerà ad essere regolato dalla precedente normativa, introdotta con la L. 106/2011 (ex multis, Corte Costituzionale n. 12/2018).
La suddetta novella normativa, quindi, di certo non può essere applicata retroattivamente, non avendo disposto l’abrogazione di nessuna delle norme imperative qui invocate, che disciplinano la materia dell’E.R.P..
In via subordinata laddove, per assurdo, si volesse ritenere la norma in esame retroattiva, la stessa sarebbe, come si vedrà nel prosieguo, di certo violativa della Costituzione, nonché dell’art. 11 della preleggi.
È noto, infatti, come la Corte Costituzionale abbia più volte ribadito che l’effetto retroattivo potrebbe essere consentito, salvo sporadici altri casi, di cui si dirà nel prosieguo, solo alle norme di interpretazione autentica (cfr. Corte Cost. n. 12/2018). Ebbene, la novella normativa in esame, non rientra in nessuno dei casi, esaminati sino ad oggi dal Giudice delle leggi, per i quali sarebbe consentita la deroga al generale principio di irretroattività delle norme, sancito dal citato art. 11 delle preleggi.
Pertanto, l’applicazione, con effetto retroattivo, della norma in esame, di certo non sarebbe conforme al dettato costituzionale.
Nessuna norma, infatti, potrebbe incidere su giudizi in corso e relativi a diritti acquisiti dalle parti (ex multis, Corte Costituzionale n. 12/2018 e 155/1990). Difatti, con riferimento ai principi generali in materia di successione di leggi nel tempo e fatto salvo il principio della cosa giudicata, la nuova legge può applicarsi agli effetti non esauriti di un rapporto giuridico sorto anteriormente, quando sia diretta a regolare questi effetti indipendentemente dall’atto o dal fatto giuridico che li generò; quando invece essa, per regolare gli effetti, agisce sul fatto o sull’atto generatore del rapporto, la legge nuova, non estende la sua portata a quegli effetti, pena la violazione delle invocate norme costituzionali.
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3.2. – Pertanto, data per certa la vigenza di tutto il richiamato complesso di norme imperative che impongono, per l’alloggio che ci occupa, il rispetto del prezzo massimo di cessione e la sicura nullità parziale, con effetti ex tunc, del contratto di vendita in parola, nel caso di specie, è di certo maturato il diritto, per la il sig. ——, a far data dal ——— (data della stipulazione dell’atto pubblico a rogito del notaio dott.ssa ——, rep. ——/——), alla restituzione delle somme indebitamente pagate all’odierna convenuta.
In altri termini, laddove si applicasse, del tutto erroneamente, al caso che ci occupa, la novella normativa in questione, così negando, all’odierno attore di poter ottenere la ripetizione dell’indebito oggettivo domandato in atti, si determinerebbe, di fatto, in suo danno, un vero e proprio esproprio delle corrispondenti somme a lui di certo spettanti, così concretizzandosi, in danno dell’odierno attore, un vero e proprio prelievo forzoso, operato in danno del sig. —— e di certo incostituzionale, così come già sancito, recentemente, dalla Corte Costituzionale, con la sentenza n. 7/2017. La Corte, con quest’ultima sentenza, ha infatti dichiarato l’illegittimità dei prelievi forzosi laddove non conformi, come nel nostro caso, al canone della ragionevolezza.
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3.3. – Ed ancora, verrebbe inoltre violato, nel nostro caso, il principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione, tutelato dall’art. 97 della Costituzione, atteso che si sta trattando, nel caso di specie, di un alloggio di Edilizia Residenziale Pubblica Agevolata, facente parte del patrimonio indisponibile del comune di Roma Capitale, così come confermato proprio da codesto tribunale, con la citata sentenza n. 9863/2014 – giudice dott.ssa Rossi, nella quale si legge che:

Ciò posto, la novella normativa in esame, in modo del tutto irragionevole e parziale, pretenderebbe di disporre l’eliminazione forzosa del vincolo del prezzo massimo di cessione ed addirittura dei vincoli soggettivi, nonché, di fatto, il prelievo forzoso delle somme spettanti, in restituzione, all’odierno attore e questo, al solo, dichiarato ed assurdo scopo, di attribuire queste somme al venditore che ha violato le invocate norme imperative di settore.
Tutto quanto innanzi, in mancanza ed addirittura in totale spregio dei sopra evidenziati interessi pubblici e, quindi, in palese violazione, tra gli altri, degli artt. 3, 47 e 97 della costituzione.
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4. – ECCEZIONE DI COSTITUZIONALITA’.
Si descrivono, di seguito, in modo sintetico, i profili di incostituzionalità dell’art. 25 undecies della Legge 136/2018.
In mancanza di un’interpretazione costituzionalmente orientata della novella legislativa in esame, si verificherebbe, nel caso di specie, un inammissibile mutamento delle “regole del gioco”, in palese violazione dei limiti costituzionali dell’efficacia retroattiva delle leggi in riferimento agli artt. 3, 10, 24, 102, 111 e 117, primo comma, Cost. e violazione dell’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, come interpretato in modo consolidato dalla Corte di Strasburgo (CEDU).
Risulterebbero violati, inoltre, gli artt. 42 e 47 della Costituzione, nonché la violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 – Protezione della proprietà (articolo 1, comma 1 del Protocollo n. 1 – Rispetto dei beni), sempre della C.E.D.U.
Nessuna norma, infatti, potrebbe imporre, coattivamente, all’odierna attrice, di “subire” l’affrancazione dal prezzo massimo di cessione, relativamente al proprio immobile, procedura quest’ultima, peraltro dichiaratamente posta in essere, dal venditore, al solo scopo di neutralizzare la legittima azione di ripetizione di indebito de qua (ex multis, Consiglio di Stato Consiglio di Stato sez. VI – 22/05/2018, n. 3049: “Deve dunque prestarsi adesione alla giurisprudenza (cfr. Cons. Giust. Amm. per la Regione Sicilia, n. 3 del 2 gennaio 2012) secondo la quale il rilascio del titolo edilizio in sanatoria al titolare di un diritto personale di godimento: “presuppone il consenso, quanto meno implicito, del legittimo proprietario del bene interessato dalle opere edilizie. Infatti, deve ritenersi prioritaria la volontà del proprietario quale “dominus dell’intero procedimento e dei suoi esiti”.
10 – La soluzione accolta risulta coerente con altri precedenti esaminati da questo Consiglio:
a) è stato ritenuto indispensabile, in caso di dissidio fra proprietari perché le opere di cui si chiede il condono incidono sul diritto di alcuni di essi, che l’istruttoria della pratica ed il provvedimento finale diano conto della verifica della legittimazione del soggetto richiedente (cfr. Cons. giust. amm. 3 giugno 2009, n. 84/2009);
b) è stato considerato inapplicabile l’istituto del condono, laddove l’abuso sia realizzato dal singolo condomino su aree comuni, in assenza di ogni elemento di prova circa la volontà degli altri comproprietari (cfr.Cons. St., sez. VI, 27 giugno 2008, n. 3282).
11 – In conclusione, può dunque ribadirsi che, ai sensi dell’art. 31, l. n. 47 del 1985, è certamente ammissibile la presentazione di una domanda di condono da parte del conduttore, avente una relazione qualificata con il bene, o da parte di “ogni altro soggetto interessato al conseguimento della sanatoria medesima”, quale è certamente il responsabile dell’abuso; ma, nel contempo, tali posizioni giuridiche soggettive non consentono il rilascio della conseguente concessione edilizia in sanatoria, senza che sia acquisito in modo univoco il consenso comunque manifestato dal proprietario (cfr. Cons. St., sez. IV, 26 gennaio 2009, n. 437; Cons. St., sez. IV, 22 giugno 2000, n. 3520).
Ne consegue che la semplice disponibilità giuridica del bene, per espressa volontà del legislatore, non è sufficiente per conseguire l’effetto finale conseguente all’instaurazione di un procedimento amministrativo preordinato al rilascio di una concessione edilizia, in presenza di un esplicito atto di opposizione – come nella specie – del proprietario.
Vale un’analoga conclusione in riferimento alla posizione del responsabile dell’abuso.
Anche l’argomento in base al quale dovrebbe riconoscersi la titolarità anche a tale soggetto, così da consentire allo stesso di godere dei benefici, anche penali, della sanatoria non risulta dirimente.
La sanatoria costituisce una eccezione alla regola che impone di non realizzare abusi edilizi, per cui, se l’abuso non può essere sanato, il responsabile ne sopporta le conseguenze che sono riconducibili ad una intenzionale violazione dallo stesso posta in essere delle norme inderogabili che regolano la materia.” (ALL. 1 ALLA PRESENTE MEMORIA).
Non v’è che non veda, nella normativa qui contestata, nella denegata ipotesi in cui codesto Giudice la ritenga immediatamente applicabile al caso in esame, la palese violazione degli artt. 3, 24, 42, 47 e 111 della Costituzione e dell’art. 6 § 1 DELLA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO (CEDU) nella parte in cui stabilisce che: «Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, (…) ed entro un termine ragionevole da un tribunale (…) il quale deciderà sia delle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile (…)».
In conclusione, si determinerebbe, laddove la suddetta novella legislativa fosse applicata al nostro caso, la palese violazione, in danno dell’odierno attore, del suo diritto di difesa, del diritto alla tutela della sua proprietà, del suo diritto a poter godere dei benefici pubblici di un alloggio sociale, tutti diritti costituzionalmente garantiti, in uno con il suo diritto ad un processo equo e dagli esiti “prevedibili”, che sarebbe parimenti leso, in violazione dell’art. 111 della Costituzione e dell’art. 6 § 1 DELLA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO (CEDU).
– Nessuna norma, poi, potrebbe legittimamente impedire, all’odierno attore, di poter agire e/o proseguire il presente giudizio per domandare la ripetizione dell’intero indebito percepito dalla convenuta, pena la violazione degli artt. 24 e 111 della Costituzione.
– Quanto innanzi, vale, a maggior ragione, laddove si consideri che, com’è noto, nello schema di convenzione per l’affrancazione del vincolo del prezzo massimo di cessione dell’alloggio in parola, il comune di Roma Capitale ha previsto, nell’art. 3 (ALL. 2 alla presente memoria), che le somme all’uopo pagate, saranno soggette ad un indefinito conguaglio, solo a vantaggio del medesimo Ente territoriale, prevedendo anche che detta clausola sia obbligatoriamente inserita, a carico di tutte le parti, in tutti i successevi atti di vendita, pena la risoluzione della medesima convenzione. In sintesi, con l’”affrancazione” in parola, si toglierebbe un vincolo, inserendone un altro, vincolo, quest’ultimo che, di certo, nessuna norma potrebbe imporre a carico dell’odierno attore, tra l’altro a seguito dell’ iniziativa di un terzo soggetto, che nulla ha a che fare con l’alloggio di che trattasi.
Sarebbe altrimenti evidente, anche la violazione dell’art. 42 della Costituzione, in quanto si inciderebbe negativamente ed illegittimamente sulla proprietà e sulla sfera privata del sig. ——, al quale, secondo il convenuto ed in mancanza di qualsivoglia appiglio normativo, spetterebbe, solo l’equivalente del costo della suddetta “affrancazione”, restando, così, a carico dell’odierno attore, tutti gli altri oneri relativi all’alloggio de quo, tra cui il ridetto “conguaglio”, oneri di certo non previsti, né nell’atto di vendita in contestazione, né nell’originaria convenzione; tutto questo, in palese violazione anche dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 – Protezione della proprietà (articolo 1, comma 1 del Protocollo n. 1 – Rispetto dei beni), sempre della C.E.D.U. e quindi anche in violazione dell’art. 10 della Costituzione.
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5. – SI DESCRIVONO, SI SEGUITO, IN MODO ANALITICO I PARAMETRI DI LEGITTIMITÀ VIOLATI NEL CASO DI APPLICAZIONE, AL CASO DI SPECIE, DELLA NOVELLA NORMATIVA IN ESAME.
a. Violazione dei parametri di ragionevolezza ed uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione.
Nel caso di specie, risulterebbe violato l’art. 3 della Costituzione, dal quale è desumibile, altresì il parametro di uguaglianza.
È evidente che la norma, intervenendo dopo otto anni dalla norma di riferimento (DL 107/2011), laddove si ritenesse applicabile al caso di specie, modificherebbe i parametri di riferimento di una pretesa giuridica, come compiutamente definita dalla legge e come emerge con chiarezza anche dalle pronunce della Corte di Cassazione in materia.
Si creerebbe, così, una situazione di disparità fra soggetti che potrebbero legittimamente invocare l’applicazione dell’art. 2033 c.c..
Tale disparità non trova alcuna ragione giustificatrice.
Al contrario, la ratio della Legge 106 del 2011 era sicuramente individuabile nella possibilità offerta a chi era titolare di un diritto di proprietà di un bene realizzato in edilizia convenzionate, di rimuovere i vincoli convenzionali gravanti sull’immobile per agevolarne la successiva rivendita a prezzi non calmierati. La facoltà, concessa ai proprietari, rispondeva quindi ad una logica di coerenza con il sistema giuridico di circolazione dei beni immobili e di rispetto del principio di successione delle leggi nel tempo rispettoso dell’orientamento costante della Corte Costituzionale secondo il quale “non contrasta di per sé con il principio di eguaglianza un differenziato trattamento applicato alla stessa categoria di soggetti, ma in momenti diversi nel tempo, poiché proprio il fluire del tempo costituisce un elemento diversificatore delle situazioni giuridiche” (ordinanze n. 216 del 2005 e n. 121 del 2003). “Spetta difatti alla discrezionalità del legislatore, nel rispetto del canone di ragionevolezza, delimitare la sfera temporale di applicazione delle norme e, da questa angolazione, il fluire del tempo può rappresentare un apprezzabile criterio distintivo nella disciplina delle situazioni giuridiche (sentenze n. 273 del 2011, punto 4.2. del Considerato in diritto, e n. 94 del 2009, punto 7.2. del Considerato in diritto)”.
Secondo la Corte non era pertanto irragionevole che la facoltà di procedere alla liberazione dal vincolo del prezzo potesse essere riconosciuta solo a coloro che risultavano essere proprietari degli immobili dopo l’entrata in vigore della legge.
Giova rilevare, peraltro, che persino quando la giurisprudenza costituzionale riconosce la possibilità di modificare situazioni giuridiche consolidate, purché in modo non irrazionale o arbitrario, è sempre stato in ragione di un interesse collettivo superiore o per ragioni di interesse generale (ragioni di bilancio dello stato), mai per favorire una parte privata o per influire su un giudizio in corso.
Nel caso de quo, invece, come emerge dalla relazione di accompagnamento e dall’intervento del relatore proponente on. Ugo Grassi (cfr. resoconto stenografico del Senato, pag. 91 e relazione di accompagnamento, pag. 145 e ss. – ALL. 3 e 4 alle presenti note) la finalità della novella normativa sarebbe, dichiaratamente, quella di contrastare l’interpretazione giurisprudenziale consolidata per offrire una via d’uscita ad una delle parti in causa senza che ricorressero evidenti e comprovate ragioni di ordine superiore.
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b. Violazione dell’art. 3 della Costituzione nella parte in cui il comma il 49-Quater determina di fatto l’estinzione della pretesa restitutoria da parte dell’acquirente (solvens) il quale, al momento dell’acquisto del proprio immobile, aveva corrisposto al venditore (accipiens) una somma di denaro eccedente quello massimo consentito dalle convenzioni ex art. 35 della L. 865/1971.
A mente dell’art. 2033 del Codice civile, l’azione di ripetizione di indebito (tutela restitutoria) ha come suo fondamento l’inesistenza della obbligazione adempiuta da una parte o perché il vincolo obbligatorio non è mai sorto o perché è venuto meno successivamente, ad esempio a seguito di annullamento. In altre parole, il cuore della tutela restitutoria sta nell’alterazione delle situazioni di fatto e di diritto che si sono verificate sine causa, in cui vi è uno spostamento di natura patrimoniale dalla sfera giuridica di un soggetto ad un altro che non ha giustificazione, e ciò, a prescindere che vi sia stato un comportamento illecito.
Nella fattispecie giuridica di cui trattasi, l’azione di ripetizione di indebito ha come suo fondamento la dichiarazione di nullità parziale della clausola del prezzo stabilito nei contratti di compravendita e sostituzione con quello determinato ex lege in base ai parametri previsti nella Convenzione ex art. 35 della L. 865/1971. Difatti, la Corte di Cassazione ha più volte statuito che ai sensi della L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 35, che delega al Consiglio Comunale la fissazione dei criteri per la determinazione dei prezzi di cessione degli alloggi in materia di edilizia convenzionata, gli atti amministrativi relativi, così come le convenzioni, in quanto promananti in forza della predetta delega legislativa, traggono da quest’ultima, direttamente, il carattere di imperatività e pertanto debbono ritenersi compresi nella previsione dell’art. 1339 cod. civile; cui si ricollega quella dell’art. 1419, comma 2, cod. civ. posto che la conseguenza tipica della difformità di una clausola negoziale da una norma imperativa è la sanzione della nullità della clausola stessa; senza riflessi invalidanti, peraltro, sull’intero contratto in ipotesi di sostituzione di diritto (Cassazione civile, sez. 2, 10 febbraio 2010 n. 3018; Cass., sez.2, 21 dicembre 1994 n. 11032; Cass. n. 5369 del 12.04.2002).
La tutela restitutoria di cui all’art. 2033 del Codice civile ha per obiettivo quella di ripristinare la situazione di fatto e di diritto in cui il patrimonio del soggetto si trovava prima di un certo avvenimento e si differenzia dal risarcimento del danno perché quest’ultimo tipo di tutela non consiste nel ripristinare una situazione per com’era, ma tenere indenne il soggetto dal peso del danno che ha subito. Quindi dal punto di vista strutturale, ma anche funzionale, sono delle situazioni completamente diverse (Di Majo, La tutela civile dei diritti, 2003). Tant’è che la Suprema Corte di Cassazione, nella recentissima sentenza n. 28949/2017, ha statuito che non è ravvisabile alcun abuso di diritto nel fatto che gli acquirenti abbiano agito nei confronti del venditore per ripetere l’eccedenza di prezzo e separatamente pagato il corrispettivo per rimuovere il vincolo del prezzo massimo e rivendere l’immobile a prezzo di mercato in quanto “tale condotta ha perseguito un risultato lecito attraverso mezzi legittimi, e non ha causato nessuna sproporzione o ingiustificato sacrificio alla controparte contrattuale.
Inoltre, la S.C. di Cassazione, nella nota sentenza n. 4323 del 2017 ha statuito che l’art. 2033 c.c., prevede che “ … chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato. Ha inoltre diritto ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda”.
Inoltre, la Corte Costituzionale, con la sentenza 24/05/1996, n. 166, ha evidenziato che “l’art. 2033 cod. civ. per sé stesso non è censurabile in riferimento ad alcun parametro costituzionale, essendo improntato al principio di giustizia che vieta l’arricchimento senza causa a detrimento altrui”.
Sulla stessa linea è la copiosa giurisprudenza amministrativa in materia di indebito retributivo secondo cui il recupero di somme indebitamente corrisposte dalla P.A, ai propri dipendenti, ha carattere di doverosità e costituisce esercizio di un vero e proprio diritto soggettivo a carattere patrimoniale, non rinunciabile in quanto correlato al conseguimento di quelle finalità di pubblico interesse alle quali sono istituzionalmente destinate le somme indebitamente erogate (ex multis T.A.R. Campania sentenza n. 1774 del 1 aprile 2017).
Nello stesso senso, la S.C. di Cassazione, nella Ordinanza n. 21267 del 13 settembre 2017, ha stabilito che nel caso di domanda di ripetizione di indebito di somme erogate sine titulo, è consentita la ripetibilità delle somme ex art. 2033 del Codice Civile e tale ripetibilità non è esclusa per la buona fede dell’accipiens, in quanto questa norma riguarda sotto il profilo soggettivo, soltanto la restituzione dei frutti e degli interessi (ex multis Cass. N. 8338 del 2010, Cass. 24835 del 2015), nel caso di specie, nemmeno domandati.
Dal nostro punto di vista, per quanto attiene al diritto alla ripetizione di somme indebitamente versate, non è quindi possibile buttare via un principio che ci proviene addirittura dal diritto romano e porre su un superiore piano di legittimità l’interesse (privato) dei venditori di alloggi edificati sui Piani di Zona a trattenere delle somme illecitamente percepite da tale vendita, ripsettoal diritto dei loro acquirenti a poter agire, ai sensi dell’art. 2033 c.c., per la ripetizione dell’indebito. Diversamente, verrebbe a determinarsi una ingiustificabile disparità di trattamento davanti alla legge che non è consentita dall’articolo 3 della Costituzione Italiana.
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– Sotto altro profilo, si paleserebbe, poi, l’illegittimità costituzionale della norma in parola, per irragionevolezza, nonché per la violazione del legittimo affidamento e del principio di stabilità e coerenza nella disciplina generale del contratto.
La novella legislativa, infatti, altera i rapporti tra i contraenti, in alcuni casi già accertati con provvedimento del giudice ormai consolidato dall’intervenuto passaggio in giudicato, favorendo la posizione sostanziale e processuale di uno dei contendenti a detrimento delle concorrenti aspettative dell’altro.
Si rileva infatti che, a seguito delle citate modifiche normative, il potere di rimuovere i vincoli contenuti nelle convenzioni di cui all’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, che prima era riconosciuto ai singoli proprietari degli alloggi costruiti in regime di edilizia convenzionata, ora viene esteso “alle persone fisiche che vi abbiano interesse, anche se non più titolari di diritti reali sul bene immobile”.
Inoltre, laddove l’interpretazione di tale norma fosse quella invocata da controparte, con il comma 49 quater, aggiunto dopo il comma 49 ter, sarebbe stato introdotto il principio secondo cui in pendenza della rimozione dei vincoli, il contratto di trasferimento dell’immobile non produce effetto limitatamente alla differenza tra il prezzo convenuto e il prezzo vincolato e che l’eventuale pretesa di rimborso della differenza si estingue con la rimozione dei vincoli.
Infine, la novella prevede che il diritto alla rimozione dei vincoli si applichi anche agli immobili oggetto dei contratti (quali contratti? Ndr.) stipulati prima dell’entrata in vigore del presente articolo; quindi, sempre secondo l’errata, avversa interpretazione data da controparte, senza limiti temporali e con applicazione apparentemente retroattiva.
In sintesi, secondo la convenuta, con l’applicazione della novella normativa in parola, verrebbe estesa la possibilità di operare unilateralmente una modifica del regime giuridico di un bene immobile, anche a chi non ha più alcun diritto reale sullo stesso, in patente violazione del principio di intangibilità della sfera giuridica altrui.
La disciplina censurata, infatti, se applicata nel senso indicato da parte convenuta, consentirebbe a “chiunque vi abbia interesse”, anche se non più titolare di diritti reali sul bene immobile, in relazione a negozi giuridici perfezionati prima dell’entrata in vigore della novella, di ottenere la modificazione (rectius, risoluzione parziale, ndr.) della convenzione urbanistica di riferimento, al fine della rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze, contenuti nelle convenzioni di cui all’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni.
Verrebbe, quindi, assurdamente concesso, al contraente inadempiente e che ha tutto l’interesse a trattenere le somme illecitamente percepite, di modificare unilateralmente il contenuto della convenzione urbanistica, relativa all’alloggio E.R.P. in questione, risolvendola parzialmente e così rimuovendo i vincoli gravanti sul bene ceduto prima dell’entrata in vigore della legge; il tutto, lo si ribadisce, gravando l’acquirente, attuale proprietario ed odierna attore, di un ulteriore vincolo, mai precedentemente previsto in convenzione, ovvero quello del conguaglio da corrispondere al comune di Roma Capitale, così come previsto all’art. 3 dello schema di convenzione di affrancazione, così come approvato nella deliberazione del commissario straordinario del comune di Roma Capitale, n. 33 del 2015.
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Le tesi di parte convenuta, sono viepiù assurde, laddove si consideri che il vincolo del prezzo massimo di cessione di che trattasi, non consiste in un “onere reale” gravante sull’alloggio in parola, sostanziandosi, di contro, in realtà, in un vincolo di natura contrattuale, contenuto nell’art. 14 della convenzione urbanistica, avente peraltro valore di legge, in virtù della delega governativa di cui all’art. 35 della L. 865/1971 (cfr. Cass. Civ. SS.UU. 18135/2015). Tale vincolo contrattuale, non può essere modificato, tanto meno unilateralmente, da un soggetto terzo rispetto al rapporto giuridico in essere tra il comune di Roma Capitale e l’odierna ricorrente, attuale concessionaria del diritto di superficie (ex plurimis, Consiglio di giustizia amministrativa, sentenza 1°febbraio 2001, n. 20), pena la evidente violazione, tra gli altri degli artt. 42 e 47 della Costituzione e dell’invocato articolo 1 del Protocollo n. 1 – Protezione della proprietà (articolo 1, comma 1 del Protocollo n. 1 – Rispetto dei beni), sempre della C.E.D.U.
Infine, ove ve ne fosse ancora bisogno, prova ulteriore dell’irrazionalità e, viepiù dell’incostituzionalità dell’interpretazione data da controparte alla norma in questione, sarebbe, anche l’ingestibile problema, relativamente ai rogiti di affrancazione stipulati da terzi soggetti, della continuità delle trascrizioni.
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c. Violazione della tutela del legittimo affidamento e della certezza dei rapporti preteriti.
Violazione degli artt. 3 primo e secondo comma, 24, 101, 102, 104, 111, 117, primo comma, della Costituzione e 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), in seguito indicata come CEDU per violazione del diritto ad un giusto processo, all’effettiva tutela giudiziaria e alla invulnerabilità delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario.
La norma censurata, laddove fosse interpretata nel senso che potrebbe incidere retroattivamente su diritti già maturati (in base all’ordinamento preesistente), verrebbe ad interferire, determinando un vantaggio per una delle parti del giudizio, su singole cause o su determinate tipologie di controversie già pendenti, in assenza di ragioni imperative d’interesse generale.
Più precisamente, laddove si ritenesse che la norma in esame fosse applicabile retroattivamente, si concretizzerebbe, nella fattispecie che ci occupa, un’indebita interferenza nell’amministrazione della giustizia da parte del legislatore, in presenza di un corposo contenzioso e di un orientamento della Corte di Cassazione sfavorevole a una parte, peraltro, lo si ribadisce, assegnando alla norma una portata vantaggiosa per una parte del processo, in assenza di «motivi imperativi di interesse generale», come enucleati dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Al riguardo, come anticipato, si è recentemente espressa la Corte Costituzionale che, nella sentenza n. 12 del 30.01.2018, ha stabilito che è vietato qualunque intervento legislativo diretto a determinare l’esito di una controversia. Più precisamente quest’ultima sentenza del giudice delle leggi stabilisce che, in ossequio all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, il potere legislativo non può interferire in funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario e vieta al Legislatore di ingerirsi nell’amministrazione della giustizia al fine precipuo di influenzare l’esito di una particolare controversia.
Inoltre, si avrebbe violazione del principio della “parità delle armi” stabilito nell’art. 6 del CEDU laddove si concede uno strumento, al venditore, atto a sottrarsi in qualsiasi momento alle pretese della controparte, che pur avendo un diritto, si trova nell’impossibilità di dare seguito alle proprie legittime pretese restitutorie.
La Corte di Strasburgo ha giudicato più volte illegittimo tale intervento.
Nel caso Vezon c. Francia, per esempio, il ricorso aveva alla base l’asserita violazione dell’articolo 6 della Convenzione in ragione di un intervento legislativo retroattivo in materia finanziaria. In particolare, l’oggetto della questione riguardava le modalità di restituzione di un prestito che i ricorrenti avevano ricevuto da un istituto di credito. L’intervento legislativo retroattivo aveva modificato i termini dell’offerta di prestito imponendo ai ricorrenti la restituzione di quanto ricevuto dalla banca, pagamento che i ricorrenti non erano in grado di sostenere.
La Corte di Strasburgo ha giudicato illegittimo tale intervento affermando che “non si può parlare di parità delle armi tra due soggetti privati, avendo lo Stato dato ragione ad uno di loro, adottando la legge impugnata”.
Tale tesi, che fa riferimento al ruolo del legislatore quale garante del principio di legalità e di organo posto in posizione terza rispetto ai privati, è stata ribadita nel successivo caso Ducret c. Francia, che riguardava un prestito che il ricorrente aveva richiesto a una società al fine di poter acquistare un immobile. La società gli aveva sottoposto un’offerta preliminare di prestito che egli aveva accettato e, in ragione della quale, era stato stipulato il contratto stimando il rimborso in centottanta rate. A seguito di alcune difficoltà finanziarie, il ricorrente non fu più in grado di adempiere al pagamento concordato per il rimborso del prestito. Il ricorrente aveva citato la società in giudizio asserendo che non aveva tenuto fede al piano di restituzione del prestito che gli aveva presentato nell’offerta preliminare. Mentre il ricorso era (Sent. Corte EDU, Vezon c. Francia, ric. n. 66018/01 del 18 aprile 2006, § 34) sottoposto all’attenzione della Corte di Cassazione, il legislatore aveva emanato una legge in materia finanziaria con portata retroattiva che sostanzialmente affermava la regolarità dell’offerta di prestito e il dovere del ricorrente di rimborsare la società.
L’effetto retroattivo della norma in questione, quindi, si rileverebbe quale elemento di violazione del parametro costituzionale del legittimo affidamento, da ricondurre anch’esso al principio di ragionevolezza ed all’art. 3 della Costituzione. La Corte Costituzionale ha infatti affermato che “l’irretroattività costituisce un principio generale del nostro ordinamento (art. 11 preleggi) e, se pur non elevato, fuori della materia penale, a dignità costituzionale (art. 25, secondo comma, Cost.), rappresenta pur sempre una regola essenziale del sistema a cui, salva un’effettiva causa giustificatrice (che nella fattispecie manca), il legislatore deve ragionevolmente attenersi, in quanto “ … la certezza dei rapporti preteriti costituisce un indubbio cardine della civile convivenza e della tranquillità dei cittadini” (Corte Cost. n. 155/1990, n. 424/1993 e nn. 93 e 41 del 2011).
Nel caso di specie, in caso di applicazione retroattiva della norma in esame, proprio la tutela dell’affidamento e la certezza dei rapporti verrebbe meno, in quanto vi sarebbero dei soggetti che potrebbero unilateralmente e potestativamente incidere sul regime giuridico di un bene altrui con effetti retroattivi, senza che sia individuabile una ragionevole causa giustificatrice.
Né tale causa potrebbe essere individuata nell’allarme sociale determinato dalle sentenza di condanna che avrebbero messo in difficoltà economica una delle parti in causa, che nemmeno tanto implicitamente sembra essere l’argomento alla base dell’ultimo intervento del legislatore, atteso che occorrerebbe comunque giustificare la circostanza che tale, “sanatoria”, verrebbe inevitabilmente estesa anche a coloro che hanno illegittimamente e consapevolmente speculato sulla rivendita di beni immobili realizzati beneficiando di contributi a fondo perduto ed altre provvidenze pubbliche, delle quali la norma in esame non si premura nemmeno di prevedere la restituzione, così generandosi anche un sicuro e gravissimo danno erariale.
D’altronde, le somme eventualmente dovute in caso di soccombenza non andrebbero di certo ad incidere sul patrimonio del venditore, atteso che, come visto sopra, le somme eccedenti il prezzo massimo di cessione non potrebbero essere considerate legittimamente entrate nel patrimonio di quest’ultimo accipiens in quanto frutto di illecita violazione di norme imperative.
L’applicazione retroattiva della novella normativa in esame, violerebbe, quindi, l’art. 3 Cost. e l’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 6 della CEDU.
Si ribadisce, infatti, che in forza dei principi stabiliti dalla Corte costituzionale (sentenza n. 78 del 2012 e n. 170 del 2013), la retroattività della legge, per essere legittima, deve trovare la propria giustificazione in difficoltà interpretative del testo o in motivi di interesse generale preminente: ciò anche in applicazione del più volte richiamato art. 6 della CEDU, come interpretata dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo.
Nel caso di specie, invece, lo si ribadisce, la retroattività sarebbe giustificata esclusivamente dall’interesse economico di uno dei contraenti che avendo venduto ad un prezzo superiore a quello consentito l’immobile acquistato a prezzo calmierato e beneficiando altresì delle agevolazioni pubbliche, è obbligato a restituire al suo avente causa, ex art. 2033 c.c., la differenza tra il prezzo convenuto e il prezzo vincolato.
Non sussistono, quindi, i presupposti per considerare legittima l’applicazione retroattiva della disposizione in esame.
Sotto altro profilo, si rimarca che in ragione delle pronunce giurisdizionali rese dalla Suprema Corte (Cass. Civ., sez. II, 21/12/1994, n. 11032; Cass. Civ., sez. II, 02/10/2000, n. 13006; Cass. Civ., sez. II, 10/02/2010, n. 3018; Cass. Civ., Sez. Un., 12/01/2011, n. 506; Cass. Civ., Sez. Un., 16/09/2015, n. 18135; Cass. Civ., sez. II, 03/01/2017, n. 21; Cass. Civ., sez. II, 04/12/2017, n. 28949, Cass. Civ., sez. II, 28/05/2018, n. 13345) gli aventi causa hanno legittimamente incardinato il giudizio per ottenere la ripetizione di quanto corrisposto indebitamente. Domande giudiziali avviate in ragione della solidità giuridica delle argomentazioni sviluppate dal massimo organo giurisdizionale che, per ben due volte anche a Sezioni Unite, ha confermato la nullità della clausola contrattuale determinativa del prezzo in violazione del prezzo imposto dalla legge.
Deve riconoscersi quindi, anche nel caso di diritti sorgenti da pronunce giurisdizionali univoche, l’intangibilità dei diritti quesiti qual è, appunto, il diritto alla restituzione della parte del prezzo pagata in eccesso.
Tali essendo gli effetti della disciplina impugnata, occorre esaminare la questione di legittimità anche alla luce della giurisprudenza costituzionale e sovranazionale sviluppatasi in materia di leggi retroattive, rispettivamente in riferimento all’art. 3 Cost. e all’art. 6 della CEDU, come richiamato dall’art. 117, primo comma, Cost.
I profili di illegittimità costituzionale qui eccepiti devono essere esaminati congiuntamente, in modo che l’art. 6 CEDU, come applicato dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, sia letto in rapporto alle altre disposizioni costituzionali e, nella specie, all’art. 3 Cost., secondo gli orientamenti seguiti dalla giurisprudenza costituzionale in tema di efficacia delle norme della CEDU, sin dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007.
La Corte Costituzionale ha affermato che «la norma CEDU, nel momento in cui va ad integrare il primo comma dell’art. 117 Cost., come norma interposta, diviene oggetto di bilanciamento, secondo le ordinarie operazioni cui questa Corte è chiamata in tutti i giudizi di sua competenza», affinché si realizzi la necessaria «integrazione delle tutele» (sentenza n. 264 del 2012), che spetta alla Corte assicurare nello svolgimento del proprio infungibile ruolo.
Pertanto, quando, come nel caso di specie, vengono in rilievo, ai sensi dell’art. 117, primo comma della Costituzione, norme della CEDU, la valutazione di legittimità costituzionale «deve essere operata con riferimento al sistema e non a singole norme, isolatamente considerate» e tale è l’operazione interpretativa che codesto giudice è chiamato ad effettuare nel caso di specie, in quanto «un’interpretazione frammentaria delle disposizioni normative […] rischia di condurre, in molti casi, ad esiti paradossali, che finirebbero per contraddire le stesse loro finalità di tutela» (Corte Costituzionale, sentenza n. 1 del 2013).
Altrimenti detto, la Corte opera una valutazione «sistemica e non frazionata» dei diritti coinvolti dalla norma di volta in volta scrutinata, effettuando il necessario bilanciamento in modo da assicurare la «massima espansione delle garanzie» di tutti i diritti e i principi rilevanti, costituzionali e sovranazionali, complessivamente considerati, che sempre si trovano in rapporto di integrazione reciproca (sentenze n. 85 del 2013 e n. 264 del 2012).
Conseguentemente, il giudice delle leggi ha individuato una serie di limiti generali all’efficacia retroattiva delle leggi attinenti alla salvaguardia di principi costituzionali e di altri valori di civiltà giuridica, tra i quali sono ricompresi «il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (ex multis, Corte Costituzionale, sentenze n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010).
In particolare, in situazioni paragonabili al caso in esame, la Corte ha già avuto modo di precisare che la norma retroattiva non può tradire l’affidamento del privato (come invece avverrebbe nel caso di specie, in danno dell’odierna ricorrente), specie se maturato con il consolidamento di situazioni sostanziali, addirittura, pur se la disposizione retroattiva sia dettata dalla necessità di contenere la spesa pubblica o di far fronte ad evenienze eccezionali (ex plurimis, sentenze n. 24 del 2009, n. 374 del 2002 e n. 419 del 2000).
La Corte di Strasburgo, poi, ha ripetutamente affermato, con specifico riguardo a leggi retroattive del nostro ordinamento, il principio della preminenza del diritto e la nozione di processo equo sanciti dall’art. 6 della CEDU, i quali ostano, salvo che per motivi imperativi di interesse generale, all’ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia al fine di influenzare l’esito giudiziario di una controversia (V. pronunce 11 dicembre 2012, De Rosa contro Italia; 14 febbraio 2012, Arras contro Italia; 7 giugno 2011, Agrati contro Italia; 31 maggio 2011, Maggio contro Italia; 10 giugno 2008, Bortesi contro Italia; Grande Camera, 29 marzo 2006, Scordinocontro Italia). La Corte di Strasburgo ha altresì rimarcato che le circostanze addotte per giustificare misure retroattive devono essere intese in senso restrittivo (pronuncia 14 febbraio 2012, Arras contro Italia) e che il solo interesse finanziario dello Stato non consente di giustificare l’intervento retroattivo (pronunce 25 novembre 2010, Lilly France contro Francia; 21 giugno 2007, Scanner de l’Ouest Lyonnais contro Francia; 16 gennaio 2007, Chiesi S.A. contro Francia; 9 gennaio 2007, Arnolin contro Francia; 11 aprile 2006, Cabourdin contro Francia).
Viceversa, lo stato del giudizio e il grado di consolidamento dell’accertamento, l’imprevedibilità dell’intervento legislativo, sono tutti elementi considerati dalla Corte europea per verificare se una legge retroattiva determini una violazione dell’art. 6 della CEDU: sentenze 27 maggio 2004, Ogis Institut Stanislas contro Francia; 26 ottobre 1997, Papageorgiou contro Grecia; 23 ottobre 1997, National & Provincial Building Society contro Regno Unito. Le sentenze da ultimo citate, pur non essendo direttamente rivolte all’Italia, contengono affermazioni generali, che la stessa Corte europea ritiene applicabili oltre il caso specifico e che questa Corte considera vincolanti anche per l’ordinamento italiano.
In sintesi, nel caso in cui codesto Giudice ritenesse la norma in esame, applicabile con effetti retroattivi, in base principi giurisprudenziali sopra esposti, sviluppati tanto dalla Corte Costituzionale, quanto dalla Corte europea, la medesima norma di certo dovrebbe essere oggetto di una declaratoria di illegittimità costituzionale, dovendosi attribuire un adeguato rilievo alle seguenti circostanze: il consolidamento delle aspettative dei creditori, incise dalla disposizione retroattiva; l’imprevedibilità dell’innovazione legislativa; l’assenza di adeguati motivi che giustifichino la retroattività della legge.
In ordine a quest’ultimo aspetto, è opportuno ribadire che, a differenza di altre discipline retroattive recentemente scrutinate dalla Corte costituzionale (sentenza n. 264 del 2012), la disposizione censurata non è volta a perseguire interessi di rango costituzionale, che possano giustificarne la retroattività. L’unico interesse è rappresentato, lo si ripete, da quello economico, della venditrice, odierna convenuta, a trattenere per sé delle somme illecitamente percepite.
Tuttavia, un simile interesse è inidoneo di per sé, nel caso di specie, a legittimare un intervento normativo come quello in esame, che determinerebbe una disparità di trattamento, a scapito degli acquirenti che vedrebbero ingiustamente frustrate le loro legittime aspettative di ripetizione di quanto indebitamente corrisposto, al momento della stipulazione del contratto di trasferimento che ci occupa, e questo non può essere dato.
In conclusione, lo si ribadisce, in caso di applicazione retroattiva della novella legislativa in parola, la stessa paleserebbe la sua illegittimità, sia per violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., sia per violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 6 della CEDU, in considerazione del pregiudizio che essa arrecherebbe alla tutela dell’affidamento legittimo e della certezza delle situazioni giuridiche, in assenza di motivi imperativi di interesse generale costituzionalmente rilevanti.
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d. Violazione degli artt. 3 e 47 della Costituzione nella parte in cui il comma 49-Bis dell’art. 31 della L. 448/1998 così come modificato non consente a tutti i cittadini aventi diritto (in regola con i requisiti soggettivi) di accedere alla proprietà della propria abitazione alle condizioni agevolate previste nelle Convenzioni ex art. 35 della Legge 865/1971.
L’edilizia residenziale pubblica mira a canalizzare l’intervento pubblico – diretto o indiretto (ossia realizzato attraverso agevolazioni economiche) – per il soddisfacimento della richiesta abitativa delle categorie sociali meno abbienti e esposte al rischio di carenza abitativa. Vengono così realizzate prestazioni che possono ascriversi alla categoria concettuale del servizio pubblico, data la loro destinazione alla soddisfazione di un bisogno collettivo o generale della comunità.
Molti Stati Membri delle Nazioni Unite hanno affermato che l’abitazione è una componente essenziale dei diritti fondamentali riconosciuti ad ogni individuo per partecipare pienamente alla società. Senza di esso gli individui non sarebbero in grado di godere di molti dei diritti umani riconosciuti dalla comunità internazionale. A ben riflettere, infatti, il diritto alla privacy, il diritto ad essere liberi dalla discriminazione, il diritto allo sviluppo, il diritto all’igiene ambientale ed il diritto a conseguire il più alto livello possibile di salute mentale e fisica, tra gli altri, dipendono dalla disponibilità di un alloggio adeguato. In altri termini, il diritto all’abitazione è una pre-condizione per la fruizione di molti altri diritti fondamentali dell’individuo, al pari della libertà di espressione del pensiero o del diritto alla salute.
L’art. 47 della Costituzione italiana recita: «La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito. Favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del paese».
Pertanto, se la proprietà dell’abitazione serve a soddisfare un bisogno essenziale dell’uomo, dunque, il titolare del diritto non potrà trarne un profitto speculativo, a maggior ragione se trattasi di “edilizia agevolata” ovvero fruente, all’origine, di un finanziamento pubblico ed hanno realizzato su suoli espropriati, come nel caso di specie!
Per lo stesso ordine di motivi, il favor costituzionale viene meno nel momento stesso in cui la sua pretesa ecceda la necessità abitativa, mirando non tanto a soddisfare un bisogno essenziale della persona, ma un interesse diverso ed ulteriore, com’è accaduto nel caso di specie, ad opera del sig. ——–, odierno convenuto.
In questa prospettiva, come è stato attentamente rilevato, l’art. 47 Cost. disegna un “tipo” di proprietà che, da un punto di vista giuridico, può essere distinta e separata dalla proprietà di cui all’art. 832 del codice civile.
Ribaltando la prospettiva, e utilizzando una sorta di argomentazione negativa, può osservarsi come la mancanza di uno spazio abitativo, vitale per il pieno sviluppo dell’individuo e della famiglia, costituisca una pericolosa limitazione al principio di uguaglianza formale e sostanziale sancito dalla nostra Carta costituzionale.
E’ infatti evidente che la mancanza o la perdita dell’abitazione rende impossibile l’uguaglianza e la pari dignità sociale dei cittadini di fronte alla legge, garantita dalla nostra Costituzione a prescindere dalle condizioni personali e sociali (art. 3, comma 1); allo tempo stesso, la mancanza di un tetto rappresenta uno degli «ostacoli di ordine economico e sociale, che limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese» e che è dovere della Repubblica rimuovere (art. 3, comma 2).
In linea con quanto avviene nella generalità degli ordinamenti contemporanei, anche l’ordinamento italiano mostra un vivo interessamento per la soddisfazione del bisogno dell’alloggio tra le fasce di cittadini meno provviste di mezzi.
Tale interessamento si manifesta concretamente nella previsione di una serie di attività volte a soddisfare il bisogno abitativo, nonché attraverso la creazione di soggetti istituzionali aventi compiti di stimolo, direzione e vigilanza di queste attività.
In particolare, l’estrinsecazione più evidente e concreta del diritto all’abitazione è rappresentata dagli interventi di edilizia residenziale pubblica.
Certamente, quindi, la funzione sociale di un alloggio costruito su aree espropriate per pubblica utilità non può esaurirsi, come sostiene erroneamente parte convenuta, al momento della prima assegnazione (ex multis, Cass. Civv. SS.UU n. 506/2011 e 18135/2015).
Altrimenti verrebbe violato anche il disposto articolo 42 della Costituzione Italiana che prevede: “ … La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale.”
In altre parole, concedere una sorta di patente speculativa in capo al primo assegnatario di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, costruito su aree espropriate, non può essere considerato un interesse pubblico e potrebbe, peraltro, anche esporre la pubblica amministrazione ad un pericoloso contenzioso con i proprietari espropriati, in base al disposto dell’art. 834 Cod. Civile,: “Nessuno può essere privato in tutto o in parte di beni di sua proprietà se non per causa di pubblico interesse, legalmente dichiarata e contro il pagamento di una giusta indennità”. E’ il caso della modalità di acquisizione dei suoli prevista dalla Legge 865/1971 per consentire l’edificazione di alloggi di Edilizia Economica e Popolare (PEEP). L’espropriazione è dunque il più forte limite alla proprietà, dato che il diritto del proprietario viene sacrificato a vantaggio dell’interesse collettivo. Nel contrasto tra interesse privato ed interesse pubblico è, dunque, quest’ultimo che deve prevalere.
E’ in questo contesto normativo che si inseriscono le limitazioni e regolamentazioni del prezzo d’acquisto degli alloggi in convenzione. A cui si aggiungono numerosi altri benefit pubblici (riduzione degli oneri di urbanizzazione, esenzione dal pagamento del contributo del costo di costruzione, finanziamenti pubblici in conto capitale e/o interessi agevolati) ed è per questi motivi che i vincoli imposti dalle convenzioni di cui all’art. 35 della Legge 865/1971, come più volte chiarito dalla S.C. di Cassazione, perdurano per l’intera durata della convenzione e si trasmettono insieme al trasferimento del diritto di superficie.
Se ciò non fosse, data la funzione sociale attribuita alla edilizia residenziale pubblica, verrebbe violato anche l’art. 3 della Costituzione Italiana, in quanto si creerebbe una irragionevole disparità di trattamento per l’accesso della totalità dei cittadini a quel determinato servizio pubblico.
È pacifico, infatti, il diritto riconosciuto in capo al primo assegnatario di ottenere l’alloggio al prezzo di convenzione. Addirittura, in base a quanto stabilito nella sentenza n. 15690 del 25 marzo – 14 aprile 2009 della Suprema Corte di Cassazione, VI Sezione Penale, quando questo principio viene violato si può incorrere nel reato di concussione.
Ciò posto, sarebbe ravvisabile una “ingiustizia” laddove “fosse consentito, a chi ha beneficiato del vantaggio dell’acquisizione dell’immobile per un corrispettivo agevolato, di rivendere il bene al prezzo di mercato, speculare sulla differenza.” (ex multis, Cass. Civ. SS.UU. n. 18135/2015 e 506/2011) e questa ingiustizia è viepiù grave, laddove si consideri che la novella normativa in contestazione pretenderebbe anche di impedire alle vittime di quella speculazione, di poter ottenere la ripetizione delle somme indebitamente pagate!
Diversamente argomentando, si cadrebbe in contraddizione anche con la normativa comunitaria relativa al divieto di “aiuti di Stato” ed in particolare della materia relativa ai Servizi di Interesse Economico Generale (SIEG). Significativamente, il Decreto del Ministro delle Infrastrutture e Trasporti del 22 aprile 2008 si intitola: “Definizione di alloggio sociale ai fini dell’esenzione dall’obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai sensi degli articoli 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità europea” (oggi art. 106, par. 2 del Trattato di funzionamento U.E.) e della correlata decisione 2012/21/UE della Commissione Europea in materia di “aiuti di Stato”.
In conclusione, il comma 49-Bis della legge 448/1998, permettendo, la soppressione, ad opera del primo acquirente (ed unico beneficiario dei finanziamenti pubblici, ndr.) del vincolo del prezzo massimo di cessione e di locazione, dopo soli cinque anni dalla data di prima assegnazione, senza prevedere neppure nessun rimborso allo Stato, per le agevolazioni erogate relativamente agli alloggi in parola ed ai proprietari dei suoli espropriati, concede una patente speculativa ai primi assegnatari di tale tipologia di alloggi e viola, oltre che le sopra rchiamate norme costituzionali, anche le norme comunitarie circa i divieti di aiuti di Stato.
Il tutto, lo si ribadisce, a totale svantaggio dei soggetti espropriati, dello Stato nelle sue varie diramazioni e degli altri cittadini che, pur possedendo i requisiti soggettivi per accedere a tale tipologia di alloggi, non potranno mai godere dei medesimi benefici concessi ai suddetti primi assegnatari.
* * *
In conclusione, dall’insieme delle suesposte circostanze, si evince che la novella normativa in esame non è immediatamente applicabile al caso che ci occupa e pertanto, si insiste nell’integrale accoglimento delle domande attoree.
In via gradata, è evidente, in relazione all’art. 25 undecies della Legge 136/2018, la sussistenza e le ragioni di rilevanza e di fondatezza delle sopra esposte questioni di legittimità costituzionale.
Pertanto, nella denegata ipotesi in cui il sig. Giudice ritenesse, quest’ultima norma, immediatamente applicabile al caso di specie, si insiste affinché la questione venga rimessa all’esame della Corte Costituzionale, con conseguente interruzione necessaria del procedimento de quo.
Per il resto, ci si riporta a quanto in ricorso e nelle successive memorie attoree e si chiede l’accoglimento di tutte le relative domande ed eccezioni.
Con osservanza.
Roma, lì data del deposito in cancelleria.
Avv. Sofia Pasquino
Avv. Antonio Corvasce

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